您的位置: 首页 >业务信息>全面深化改革>详细内容

握指成拳护湿地 一湖清水还洞庭——汉寿县西洞庭湖湿地实施相对集中执法权改革的做法与思考

发布时间:2018-06-13 信息来源:市委政研室 【字体:

汉寿县委常委、县委办主任  熊  毅

       汉寿县西洞庭湖湿地位于常德汉寿境内,属国家级自然保护区,总面积3万余公顷。保护区生物资源极为丰富,是长江中游生物多样性保护的重要区域之一。然而,曾经为片面追求经济利益,过度种植开垦、养殖捕捞、非法采砂、排污等,给湿地生态环境造成极大破坏。近年来,汉寿县委县政府以相对集中执法权改革为突破口,对西洞庭湖湿地管治工作进行了有益探索,破解了一系列难题,取得了一定成效,也形成了一些思考。

湿地管治之难

       1998年,汉寿县成立西洞庭湖保护区,逐步加大对西洞庭湖湿地的管治,但由于管理体制机制不顺、环保意识不强等原因,湿地管治陷入“职责交叉、政出多门、多头执法”的僵局:

       1.执法部门“有名无实”。保护区管理机构是开展湿地管治的主体,然而,按照有关法律规定,保护区管理机构执法需旅游、林业、农业、环保、水利、国土、交通等部门授权,而分别授权手续繁杂,且各部门意见往往难以达成一致。

       2.执法成本“层层叠加”。由于执法权限归属多个部门,在湿地管治中需“多头”执法。要确保管治效果,各个部门都必须配备足够的管理装备和人员,且需常年在外河湖洲实施巡护执法,这在很大程度上增加了整体执法成本。

       3.执法管治“线长面广”。西洞庭湖湿地地域宽广,环境地形复杂,各职能部门对湿地保护区熟悉程度不同,且力量难以保证,在行政执法上难以完全到位。一旦发生突发事件,部门之间相互推诿,各执一词,不能得到及时有效处理。

湿地管治之策

       近年来,汉寿县委县政府坚持问题导向,积极探索一系列改革举措,破解“多头”执法难题,创造性地开展相对集中执法改革,取得了“1+1>2”的实效。

       1.坚持法规先行,做到执法有据。积极推动“一区一法”建设和运用,为西洞庭湖湿地管治提供专业性、针对性和可操作性的法律依据。2009年和2010年,县政府相继出台《关于河湖洲滩专项整治工作的通告》《关于加强西洞庭湖湿地自然保护区湿地保护与管理的通告》;2011年6月,县人大常委会通过县政府关于《湖南省汉寿西洞庭湖自然保护区管理办法》(汉政办函〔2011〕59号文件);2016年8月,《湖南西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权暂行办法》通过省法制办审核挂网,等等。一系列法规政策的制定,为西洞庭湖湿地保护区开展“相对集中执法”提供了充足法律支持和政策保障。

       2.实施多权整合,做到执法有力。推动相对集中执法权改革,将各部门多项管理职权整合,变“九龙治水”为“一龙治水”。2014年9月,汉寿县委县政府上报在湖南西洞庭湖国家级自然保护区开展相对集中行政处罚权的请示。先后邀请省政府法制办和常德市法制办来汉实地考察调研,共同协商相对集中执法的可行性和必要性,最终取得上级主管部门的大力支持。2015年7月,省政府下达《关于在湖南西洞庭湖国家级自然保护区开展相对集中行政处罚权工作的批复》(湘政函〔2015〕118号文件),将湿地保护、旅游、林业、农业、环保、水利、国土、交通等方面法律规定的行政处罚权集中由保护区管理局行使。

       3.推进“两轮”驱动,做到执法有效。近年来,汉寿县围绕西洞庭湖湿地生态环境保护和治理,先后在“联合执法、委托执法、公安执法和集中执法”四个层次,做了大量探索与尝试,摸索出司法执法和行政执法“两轮”驱动的法治管理模式,大大提升了执法质效。一方面,以司法执法为强力威慑。2014年5月,西洞庭湖湿地保护区成立全国首个具有综合公安(司法)执法权的“湖南西洞庭湖国家级自然保护区派出所”,切实改变了湿地保护管理和违法犯罪行为打击行动中“权力受限、四处协调、效力不强”的被动局面,在社会上形成了强大震慑力。另一方面,以行政执法为常态管治。在实际管治中,涉及破坏保护区湿地环境的违法违规行为轻重程度不一,且以轻为主,司法执法不能取代行政执法。对此,2016年3月,西洞庭湖湿地保护区成立保护区综合行政执法大队,在保护区范围内启动相对集中行政处罚工作,与司法执法形成有效互补。

湿地管治之效

       经过多年的改革实践,汉寿西洞庭湖湿地保护区生态环境管治取得明显效果:

       1.违法行为明显遏制。实施综合管治“双轮”驱动以来,在司法执法方面,破获毒鸟案件3起,电捕鱼案件86起,移送起诉120多人,处理治安案件180多起。在行政执法方面,受理案件60多起,立案处理近40起。有效防止了湖中围栏、围网、乱垦乱栽、非法采砂等非法经营行为反弹,有力打击了保护区内滥捕乱猎、贩买贩卖野生动物等违法违规行为。

       2.湿地生态日益恢复。近两年来,湿地保护区新记录鸟类12种、鱼类1种、湿地植物5种,每年来此越冬的候鸟也逐渐增多,种群数量稳定并超过3万只,其中黑鹳、罗纹鸭、鸬鹚等多个鸟类物种种群数量已经超过国际重要湿地规定标准,西洞庭湖湿地生态环境得到了有效恢复。

       3.环保意识持续提升。在执法过程中,采取“疏堵”结合的办法,既对违法、违规行为进行严厉打击,又对相关人员和周边群众进行环保宣传教育,湿地保护区周边群众的环保意识明显增强。特别是通过教育引导,很多周边群众由湿地生态的破坏者转变为保护者,以志愿服务形式,常态化开展湿地垃圾清理和护鸟巡逻等活动,逐步将湿地管治的“官方行动”转变为“全民动员”。

      湿地管治之思    

       在推动长江经济带发展中,习近平总书记强调“共抓大保护,不搞大开发”。搞好生态环境保护和治理是确保经济社会永续发展的重要保障。汉寿县围绕西洞庭湖湿地环境保护和治理,探索相对集中行政执法权改革,为属地党委政府加强生态保护特别是湿地保护提供了新思路。

       1.要变“被动”为“主动”。党委政府始终是推动生态环境保护和治理的主体,必须充分发挥主观能动性。为推动《湖南西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权暂行办法》尽快出台,汉寿县委县政府积极作为:一是未雨绸缪。在省政府批复文件下达前,开始了《暂行办法》相关法律条款的收集整理工作。二是及时协调。批复后,县政府牵头做好保护区管理局与各职能部门的协调沟通,解疑释惑,消除顾虑,为法律条款的顺利对接打下良好基础。三是厘清权责。组织各职能部门反复推敲,严抠每一项条款,尽量做到准确实用、不遗漏、不留后遗症。尽快完成了涉及保护区的法律条款汇编,《暂行办法》最终定稿共15章、113条,具体引用了8个职能部门、共30部法律法规规章中的相关条款,涉及政府权力清单63项。

       2.要变“分散”为“集中”。由于执法权分散,导致权责交叉不清、多头执法、推诿扯皮,是环境保护和治理的痼疾。破解之法就是要充分解放思想,跳出条条框框的束缚,因地制宜将多项职权进行集中授权。比如,湿地保护区内违法涉及农业、环保、水利、国土、交通等多部门,而湿地水域面积宽广、环境复杂,对执法工具和人员都有特殊要求,所以“多头执法”必然造成管而不实、管而无效。将多个部门职权进行集中授权,打造“一专多能”的综合执法队伍,集中力量破难题,不仅能节约执法成本,而且能推动执法更加规范化、高效化。

       3.要变“单一”为“多元”。生态环境保护和治理是一项复杂系统工程,必须充分调动社会各界参与的积极性,推动形成“多元共治”的环境保护大格局。汉寿县在推动相对集中行政执法改革的同时,积极倡导社会群众、协会团体、乡镇学校参与到西洞庭湖湿地环境的保护和治理中来,不断提升整体环境保护意识,共管共治,与“两轮”驱动管治相辅相成、相得益彰。一是推动周边乡镇主动作为。建立周边乡镇湿地保护目标管理考核机制,奖优罚劣,让乡镇在湿地保护上转变观念、主动作为。二是组建保护协会加强引导。组建成立湿地保护协会,协会以周边社区和湖洲生产经营者为主,以志愿服务的形式,对保护区内的白色垃圾进行集中清理,建立了西洞庭湖白色垃圾清理长效机制,并与湖南省环保志愿服务联合会合作,建立“西洞庭湖黑鹳守护站”,长期值守保护候鸟。三是加强区校合作实现共建。湿地保护区与周边乡镇学校合作,共建湿地教育示范学校,每年定期开展一系列倡导“爱护湿地、保护环境”活动,营造“环境保护人人有责”的浓厚氛围;大胆引进先进专业技术和管理人才,与北京自然保护区管理学院合作,建立第一个有教学大楼的科研与教育实习基地,大幅提升了保护区的监测水平。



分享到: